¿Cómo se utilizan los recursos del Fondo de Ahorro?

El Fondo de Ahorro de Panamá (FAP) precisa el marco que rige el uso de sus recursos, un ahorro soberano concebido con un doble propósito: acumular ahorros con horizonte de largo plazo y apoyar en la estabilización de la economía panameña frente a situaciones excepcionales.

El FAP es el fondo soberano del Estado panameño. Se constituyó en 2012 con la totalidad de los activos del entonces Fondo Fiduciario para el Desarrollo, creado por la Ley 20 de 1995.

us recursos provienen principalmente del 50% de los aportes que la Autoridad del Canal de Panamá transfiere al Tesoro Nacional por encima del 2.5% del PIB nominal (2.25% desde el año fiscal 2020), así como de los rendimientos generados por sus propias inversiones hasta que el FAP represente el 5% de PIB nominal. La Ley 445 de 2024 suspendió esta regla de aporte para los años fiscales 2024, 2025 y 2026.

El patrimonio del Fondo se administra bajo un Fideicomiso, con el Ministerio de Economía y Finanzas como Fideicomitente y el Banco Nacional de Panamá como Fiduciario.

Ese diseño institucional se estableció mediante la Ley 38 de 5 de junio de 2012, que fijó al FAP dos objetivos complementarios: constituir un mecanismo de ahorro a largo plazo para el Estado panameño y, en paralelo, un mecanismo de estabilización para casos de estado de emergencia y desaceleración económica; esta misma ley modificó la Ley 34 de 2008, sobre Responsabilidad Social Fiscal. La Ley 445 de 28 de octubre de 2024 reformó posteriormente ambas leyes.

¿Cuándo y cómo se pueden usar sus recursos?

Activar los usos del FAP depende del marco legal y de gobernanza del Fondo: su Junta Directiva, su Secretaría Técnica, las Directrices de Inversión del Fideicomitente (Resolución Ministerial No. 02-DICRE de 19 de junio de 2013, modificada por las Resoluciones Ministeriales No. 003-DICRE de 16 de octubre de 2014, No. 002-DICRE de 25 de julio de 2016 y No. 001-DICRE de 21 de diciembre de 2022) y sus Políticas de Inversión.

Regla de retiro

El Artículo 5 de la Ley 38 de 2012, titulado Regla de retiro, establece que los recursos del FAP solo pueden utilizarse mediante transferencias al Tesoro Nacional, bajo las condiciones del Artículo 11 de la Ley 34 de 2008 y las siguientes tres situaciones:

Estado de emergencia declarado por el Consejo de Gabinete, siempre que el costo asociado sea igual superior al 0.5% del PIB (numeral 1, modificado por la Ley 48 de 2013; vigente desde el año fiscal 2012). Si existe un seguro catastrófico o una línea de crédito contingente contratados para este fin, se excluye del costo de la emergencia el monto cubierto por esos instrumentos que exceda el 0.5% del PIB.

Desaceleración económica (numeral 2; vigente desde el año fiscal 2015).

Prepago de deuda soberana del Gobierno Central: hasta 0.5% del PIB anualmente, únicamente con ese fin, siempre que los activos del FAP superen el 5% del PIB nominal del año anterior (numeral 3).

El parágrafo del Artículo 5 condiciona los retiros bajo los numerales 1 y 2 a que los activos del FAP no sean inferiores al 2.0% del PIB nominal del año anterior.

Este mecanismo de retiro es distinto y su lectura debe ser acompañada del previsto en el Artículo 13 de la Ley 34 de 2008 (numerado originalmente como Artículo 11 tras la reforma de la Ley 51 de 2018, y renumerado como Artículo 13 por la Ley 445 de 2024), que permite al Ministerio de Economía y Finanzas solicitar al Consejo de Gabinete la suspensión temporal de la regla y las metas fiscales, hasta un límite del 1.5% del PIB nominal o el costo estimado de la emergencia, el que sea menor. Ese mismo Artículo 13 aclara que cualquier retiro del FAP utilizado para financiar dichas excepciones fiscales debe cumplir, adicionalmente, con el límite del parágrafo del Artículo 5 de la Ley 38.

Marco legal y normativo

La Ley 38 derogó la Ley 20 de 15 de mayo de 1995, creadora del Fondo Fiduciario para el Desarrollo, sustituyéndola para todos los efectos jurídicos. La base legal vigente del FAP es la siguiente:

Ley 38 de 5 de junio de 2012: crea el Fondo de Ahorro de Panamá y modifica la Ley 34 de 5 de junio de 2008, sobre Responsabilidad Social Fiscal.

Decreto Ejecutivo No. 1068 de 6 de septiembre de 2012: reglamenta la Ley 38 de 2012.

Ley 87 de 4 de diciembre de 2012: modifica el Artículo 5 (Regla de retiro) de la Ley 38 de 2012.

Ley 48 de 6 de agosto de 2013: modifica tres artículos de la Ley 38 de 2012.

Ley 51 de 10 de octubre de 2018: modifica el numeral 39 del Artículo 2 y los Artículos 3 (Reglas de “Fideicomiso FAP” acumulación), 27 y 29 de la Ley 38 de 2012, así como los Artículos 7, 10, 11, 13 y 14 de la Ley 34 de 2008 (agrega además el Artículo 10-A).

Ley 445 de 28 de octubre de 2024: reforma la Ley 34 de 2008 y la Ley 38 de 2012, y suspende los efectos del numeral 1 del artículo 3 de la Ley 38 de 2012 para los años fiscales 2024, 2025 y 2026.

Estructura fiduciaria y gobernanza

Los activos e inversiones del FAP se administran bajo un Fideicomiso irrevocable suscrito entre el Ministerio de Economía y Finanzas como Fideicomitente y el Banco Nacional de Panamá como Fiduciario. Los roles y responsabilidades para la gestión del FAP son los siguientes:

Junta Directiva: define las Políticas de Inversión conforme a las Directrices de Inversión emitidas por el MEF, aprueba y vela por el cumplimiento del Plan Anual de Inversión y asignación estratégica de activos, y aprueba la selección de administradoras, custodio, auditor externo, consultores e intermediarios financieros.

Administración (Secretaría Técnica): órgano ejecutivo, administrativo y operativo del Fondo; instruye al Fiduciario, las Administradoras, Custodios y otros intermediarios sobre pagos, retiros, liquidaciones y evaluación de cartera, así como la ejecución y formulación de la asignación estratégica de activos.

MEF: Fideicomitente de los activos del Fondo y responsable de emitir las Directrices de Inversión.

BNP / Fiduciario: suscribe los contratos y participaciones en nombre del Fideicomiso, reporta diariamente la posición del Fideicomiso a la Administración y prepara la contabilidad y los informes financieros del Fideicomiso FAP.

Administradores: firmas profesionales especializadas en la administración de los activos del Fondo, dentro de los estándares de riesgo de las Directrices de Inversión, Políticas de Inversión del FAP y sus mandatos.

Custodios: responsables de mantener bajo custodia los activos y valores del Fondo, conforme a las Directrices de Inversión y Políticas.

Auditores Externos: firma reconocida que dictamina sobre los estados financieros del Fondo, trimestral y anualmente.

Filosofía de inversión

Las Políticas de Inversión orientan el modelo de gestión del FAP, bajo consideraciones económicas y financieras, horizonte de largo plazo y lineamientos dirigidos hacia: preservación de capital, horizonte de inversión a largo plazo (ocho a diez años), prudencia en la tolerancia al riesgo, diversificación y liquidez comprobada. La Expectativa Mínima de Rentabilidad Nominal del Fondo se revisa periódicamente, conforme a la metodología establecida en sus Políticas de Inversión.

Principios de Santiago

El FAP adopta los Principios de Santiago, el marco de prácticas adecuadas para fondos soberanos acordado en 2008 por países miembros del FMI, orientado a: contribuir a la estabilidad del sistema financiero mundial y la libre circulación del capital; observar la normativa y obligaciones de transparencia de los países receptores de inversión; invertir en función de criterios de rentabilidad y riesgo económico y financiero; y establecer una estructura de gobierno sólida y transparente que permita un adecuado control operacional de los riesgos y responsabilidades.

Límites de inversión por clase de activo

Las Directrices de Inversión (Resolución 001-DICRE de 2022) establecen los siguientes límites máximos de inversión, por clase de activo con sus respectivos comparadores referenciales, sobre el Portafolio Estratégico del FAP: Activos Líquidos 100%; Bonos Soberanos 70%; Bonos Supranacionales/Multilaterales y otros relacionados 70%; Bonos Soberanos Indexados a Inflación 70%; Bonos Corporativos 30%; Valores Hipotecarios/Estructurados 15%; Inversiones Alternativas 15% (de forma escalonada: 5% en 2022, 10% en 2023, 15% desde 2024); Renta Variable 30%; y Bonos de Alto Rendimiento 15% (de forma escalonada: 5% en 2023, 10% en 2024, hasta 15% desde 2025).

Como excepción, el FAP puede invertir hasta un 10% de sus activos en títulos de deuda emitidos por la República de Panamá a través del mercado secundario de capital nacional e internacional, de los cuales únicamente el 5% puede canalizarse mediante el mercado secundario de capital nacional (Notas y Bonos del Tesoro), excepción vigente desde el año 2015 conforme al Artículo 7 de la Ley 38 de 2012.

Presupuesto de riesgo

Las desviaciones de los portafolios administrados respecto de sus comparadores referenciales están sujetas a un presupuesto de riesgo máximo de 125 puntos base de tracking error (ex ante) anual, aplicable a Bonos Soberanos, Bonos Supranacionales/Multilaterales, Bonos Corporativos, Valores Hipotecarios/Estructurados, Bonos Soberanos Indexados a Inflación, Bonos de Alto Rendimiento y Renta Variable.

Inversión responsable

El FAP adopta seis principios en sus procesos de inversión: 1) Integración de criterios ambientales, sociales y de gobernanza (ASG) en el análisis y las decisiones de inversión; 2) Propiedad activa, incorporando criterios ASG en sus propias prácticas y políticas; 3) Divulgación, procurando que las entidades en las que invierte reporten adecuadamente sus criterios ASG; 4) Buenas Prácticas, promoviendo la aceptación de estos principios en el sector; 5) Colaboración con otros inversionistas para incrementar la efectividad de la inversión responsable; y 6) Comunicación de sus actividades y progreso en la materia.

“El Fondo de Ahorro de Panamá fue creado para dar a Panamá una herramienta de ahorro sólida y duradera. Cada decisión sobre sus recursos, ya sea para fortalecer su patrimonio o para respaldar al país en una situación excepcional, se toma dentro del marco legal y de gobernanza que garantiza la protección de ese ahorro a largo plazo”, señaló Víctor Mojica Caballero, secretario técnico del Fondo de Ahorro de Panamá.

Más información sobre el marco legal, la estructura de gobernanza y las políticas de inversión del Fondo está disponible en www.fondoahorropanama.com.